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美國2019財年國防預(yù)算釋放了哪些信號？

張海濤

2月12日，美國國防部公布了總金額7160億美元的2019財年國防預(yù)算提案，較2018年財年國防部申請額6391億美元增長了12%之多，較國會通過的《2018財年國防授權(quán)法案》中的7000億美元額度也增長超過7%，創(chuàng)2010年美軍發(fā)布重返亞太戰(zhàn)略后的新高。

該預(yù)算提案是以2017年底發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》和《美國國防戰(zhàn)略2018版》為準(zhǔn)則，重點關(guān)注軍隊武器系統(tǒng)現(xiàn)代化、太空與網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)，以及應(yīng)對潛在的大國沖突。此外，打擊恐怖主義不再是美國國防安全關(guān)注的重點。

在該預(yù)算提案中，美國國防部申請額為6860億美元，包括基礎(chǔ)預(yù)算6170億美元和海外應(yīng)急行動預(yù)算690億美元。這一預(yù)算占到美國國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.1%。美國能源部申請額為300億美元，主要用于核武器維持計劃。

特朗普政府的第二份國防預(yù)算提案，延續(xù)了第一份國防預(yù)算提案的思路，持續(xù)增加國防預(yù)算額度，在很大程度上折射出其國防政策向以重建武裝力量、提高近中遠期戰(zhàn)備能力以及應(yīng)對與俄羅斯和中國的大國競爭傾斜，值得關(guān)注。

整體規(guī)模創(chuàng)近20年來的新高

2019財年國防預(yù)算是一份戰(zhàn)略驅(qū)動的文件，強調(diào)美國國防戰(zhàn)略調(diào)整的主要目標(biāo)是：保衛(wèi)美國公民和國土安全，并捍衛(wèi)美國式的生活方式;促進美國繁榮;以實力維持和平和提升美國影響。

按照2018年《美國國防戰(zhàn)略》中的說法，“中國和俄羅斯想要塑造一個符合他們價值觀的世界，并在此過程中取代自二戰(zhàn)以來促成全球安全和繁榮的自由開放秩序。為了應(yīng)對競爭對手、敵手野心和能力的范圍和步伐，我們必須通過持續(xù)、可預(yù)見的預(yù)算投資于關(guān)鍵能力的現(xiàn)代化。我們所積壓的軍隊現(xiàn)代化要求在過去的十五年中不斷增長，不能再被忽視。我們將有針對性和規(guī)律性地增加人員和平臺，以滿足關(guān)鍵能力和數(shù)量需求。2018年國防戰(zhàn)略將為我們規(guī)劃未來五年的國防預(yù)算提供準(zhǔn)則，加快我們的現(xiàn)代化計劃并將投入更多資源，以此來鞏固我們的競爭優(yōu)勢”。

在這種背景下，2019財年美國國防部6860億美元的預(yù)算達到了2001年美國全面投入反恐戰(zhàn)爭以來的新高，僅次于2010財年時美軍宣布重返亞太戰(zhàn)略時的6910億美元預(yù)算。同時值得注意的是，2019財年國防部預(yù)算中用于先進技術(shù)研發(fā)以及裝備科研、采購與保障的基礎(chǔ)國防預(yù)算為5970億美元，達到了近20年來的最高點，甚至比2001財年時翻了一番(如圖1所示)。

從國防預(yù)算占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例來看，二戰(zhàn)期間是歷史最高點，曾達到35%左右。上世紀(jì)50至90年代的冷戰(zhàn)時期，該比例也始終保持在5%以上。1991年蘇聯(lián)解體后至今，美國在沒有實施大規(guī)模戰(zhàn)爭的情況下，該比例始終保持在3%~5%之間。近五年來始終3.1%的水平(如圖2所示)。

航空裝備始終是重點投資領(lǐng)域

美國國防部長馬帝斯在2018年2月12日發(fā)布2019財年國防預(yù)算時稱，新的預(yù)算提案將軍隊重塑放在首要地位。馬帝斯指出，美國新版國家安全戰(zhàn)略優(yōu)先考慮與近鄰對手的戰(zhàn)略競爭，而非反恐。在預(yù)算暫時不穩(wěn)定的情況下，五角大樓正在重建部隊能力，以應(yīng)對不斷變化的戰(zhàn)爭形式，并提升目前的能力。

在該預(yù)算提案中，2367億美元用于武器系統(tǒng)采辦(科研+采購)，較2018財年申請額增長近13%。其中，1443億美元用于采購，924億美元用于科研。對于武器系統(tǒng)采辦，美國國防按裝備類型，將其劃分為九類：(1)航空裝備;(2)指揮、控制、通信、計算及監(jiān)視(C4I)系統(tǒng);(3)地面系統(tǒng);(4)導(dǎo)彈防御計劃;(5)導(dǎo)彈與彈藥;(6)任務(wù)支持活動;(7)科學(xué)與技術(shù);(8)造艦與海上系統(tǒng);(9)空間系統(tǒng)。其中，除了任務(wù)支持活動和科學(xué)與技術(shù)這兩類的內(nèi)涵紛繁復(fù)雜之外，其余七類均可明確到具體的裝備類型。

縱觀美軍近十年來武器系統(tǒng)采辦預(yù)算的發(fā)展脈絡(luò)，任務(wù)支持活動和航空裝備始終是國防預(yù)算重點投資領(lǐng)域，占據(jù)了整個武器系統(tǒng)采辦預(yù)算的半壁江山。其中，飛機裝備平均每年投資接近500億美元，是各類具體裝備類型中最多的(如表1所示)。

而從美國國防部2019~2023財年未來五年武器系統(tǒng)采辦預(yù)算趨勢來看，航空裝備在各類裝備中的占比最大，為40%。這足以見得美軍在實施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的背景下，始終保持對航空裝備在全球投送和全球打擊等方面能力的重視程度(如圖3所示)。

一點思考

美國經(jīng)濟強勁復(fù)蘇為其龐大軍事開支提供了強大的經(jīng)濟財源。當(dāng)今世界，經(jīng)濟總量(國內(nèi)生產(chǎn)總值)超過10萬億美元的國家只有美國和中國，國防開支超過1000億美元的國家也只有美國和中國。但我國65年來的軍費之和折合美元約為13179億美元，美軍的軍費之和為155294億美元，為我國的11.78倍。

由于地緣政治和戰(zhàn)略目的的差異，中國國防投入的總量不能與美國同日而語。但為了應(yīng)對和平發(fā)展所面臨的的潛在威脅，我國仍需加大國防費的整體投資規(guī)模和在重點武器裝備發(fā)展上的投入力度。參考美國國防預(yù)算投量投向以及在武器裝備領(lǐng)域的投資規(guī)模，對我國國防預(yù)算發(fā)展的建議如下：

1.適度提高國防費整體投資規(guī)模

經(jīng)濟實力是軍事的基礎(chǔ)，代表著一個國家的軍事潛力。但國防費投入是一把“雙刃劍”，過高或過低都不可持續(xù)。世界主要國家調(diào)控軍備的經(jīng)驗表明，軍費保持在占GDP的2%~4%的區(qū)間內(nèi)，國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系能夠總體保持協(xié)調(diào)。如美國近五年內(nèi)的國防預(yù)算占當(dāng)年GDP的3.1%。而我國國防支出占GDP的比例多年來維持在1.3%左右的水平。從“支持深化國防和軍隊改革”到“更新武器裝備”，我國應(yīng)適度提高國防費在GDP中的占比，增加國防費投入力度，以應(yīng)對和平發(fā)展的潛在威脅。

2.持續(xù)加大武器裝備投入力度

美軍在投資武器裝備時始終遵循著“只要能打贏，就得多投資”的理念。對我國來說，之前的航空技術(shù)快速發(fā)展很大程度是由于“后發(fā)優(yōu)勢”，能夠通過對國外經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)避免走很多彎路，并節(jié)約一定的經(jīng)費。但是當(dāng)我國航空工業(yè)發(fā)展到一定程度時，一味的跟蹤模仿就失去了意義，必須要通過自身對前沿技術(shù)和新型裝備的研究探索找到合適的發(fā)展之路。

如美國在近十年內(nèi)平均每年在航空裝備領(lǐng)域投資500億美元，折合人民幣接近3200億元，幾乎占到了2018年我國國防預(yù)算11069.51億元的30%。而我國在工業(yè)基礎(chǔ)、技術(shù)能力等方面與美國差距較大，更應(yīng)加大對先進武器裝備研發(fā)和采購的經(jīng)費投入力度。

(作者單位系航空工業(yè)發(fā)展中心財經(jīng)研究所)

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